Los procesos políticos a nivel internacional, y los nuevos estándares de derechos colectivos que establece la Declaración de ONU sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, convirtieron el Convenio 169 en un instrumento importante, pero algo atrasado…
Por Elisa Loncon
23 de junio de 2021
En 1989, diversas organizaciones de los pueblos indígenas del país y en particular del pueblo mapuche**celebraron un acuerdo político con el entonces candidato a la presidencia de la República, Patricio Aylwin Azocar, quien viajó hasta la ciudad de Nueva Imperial para suscribir este compromiso consistente en tres ejes fundamentales. Entre ellos, la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT, que establece importantes avances en materia de derechos colectivos para los pueblos indígenas como el derecho a consultar a las instituciones representativas indígenas cada vez que un órgano del Estado adopte una medida administrativa o legislativa susceptible de afectarles directamente.
No obstante que este pacto político prometía grandes transformaciones en el orden interno y el Convenio 169, en ese entonces, contenía los más altos estándares de derechos indígenas que debía abrir pasos a la participación indígena al interior de la estructura política de la transición democrática. El Congreso Nacional tardó casi 17 años para ratificarlo, logrando su entrada en vigor recién el año 2009. Mientras el país actuaba lentamente en ratificar el convenio, el contexto internacional de reconocimiento de protección de los derechos colectivos indígena seguía avanzando mediante la discusión en la ONU de la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y posteriormente en la discusión de la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la OEA. Tal es así, que nuestro país a través del poder ejecutivo primero apoyó con su firma la proclamación de la Declaración de ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) antes que el Congreso Nacional ratificará el Convenio 169 de la OIT (2008), a eso, se sumaba nuevos procesos políticos que abrieron como nunca los debates sobre autonomía, autodeterminación y plurinacionalidad en diversos países como Bolivia, Ecuador, Nueva Zelanda o Canadá.
Los procesos políticos a nivel internacional, y los nuevos estándares de derechos colectivos que establece la Declaración de ONU sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, convirtieron el Convenio 169 en un instrumento importante, pero algo atrasado, conveniente todavía, en un país de nula política de participación de los pueblos indígenas como Chile, pero relativamente anacrónica en el marco internacional, principalmente por los estándares más elevados de la Declaración de ONU, reafirmados posteriormente por la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas (2016) .
Conforme a los nuevos estándares de estos instrumentos internacionales, los pueblos indígenas, hace años ya, no hablamos solo de ser consultados por el Estado cuando este adopta una medida administrativa o legislativa que nos afecte, sino que avanzamos con decisión a participar activamente en los debates políticos conforme a nuestras propios mecanismos y estructuras tradicionales, como una forma de ejercer el derecho a la libre determinación que nos asiste como pueblo, construyendo de este modo y abriendo pasos al autogobierno y a la democratización de las tomas de decisiones del Estado en clave plurinacional.
No cabe duda que la consulta previa establecida en el artículo 6 Nº 1 letra a) y Nº 2 del Convenio Nº 169 es un derecho importante e irrenunciable de los pueblos indígenas cuando el Estado a través de sus órganos, adopta una medida susceptible de afectarnos directamente como pueblos indígenas, más allá de cuestionamientos y experiencias poco favorable para los pueblos indígenas, este es y seguirá siendo un derecho adquirido y exigible al Estado.
Sin embargo, hay que advertir, que la consulta previa, no es el único mecanismo para los pueblos indígenas a la hora de resguardar sus derechos, también y de manera más potente encontramos el derecho a la participación, también contemplado para diversas situaciones como las prevista en el mismo artículo Art 2 Nº 1, que señala: Los gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, o el mismo artículo 6, Nº Nº 1 letra b): Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan.
En esta línea, doctrinarios como Santiago Montt Oyarzun y Manuel Matta Aylwin***, señalan que “El derecho a la participación constituye un derecho colectivo genérico que tiene por objeto asegurar la intervención de los pueblos indígenas en las medidas estatales que los afecten de manera directa. El mayor o menor grado de intervención depende de la modalidad concreta que adopte el derecho a la participación. Así, en una escala progresiva, de menos a más, nos encontramos con el derecho a la participación propiamente tal, el derecho a la consulta y, finalmente, el derecho al consentimiento previo, libre e informado”, es decir; existe cierto consenso en la doctrina nacional, en cuanto a la existencia de un concepto de participación bastante amplio y que se manifiesta de diversas formas a través del articulado del C. 169 OIT derecho reforzado en ambas Declaraciones.
Concerniente al derecho de participación; James Anaya, ex relator de ONU sobre pueblos indígenas, en el documento publicado a razón de la propuesta normativa del Gobierno de Chile sobre consulta y participación****, ha señalado sobre la materia lo siguiente:
“28. La Propuesta de Nueva Normativa de Consulta plantea reglamentar tanto los mecanismos de la consulta como los de participación indígena, con disposiciones que separan los procedimientos de consulta de los procedimientos de participación.
Reafirmando el ex relator especial, que consulta y participación son dos derechos diferentes, siendo la Consulta una forma de participación, o sí se quiere ver, la participación es el “genero” y la Consulta “la especie.”
Hoy lo expuesto, en el actual momento histórico que vive Chile y Wallmapu, de un proceso político de características refundacionales, donde el poder constituyente de los pueblos se ha constituido para redactar una nueva Carta Fundamental. En este sentido, toma mayor relevancia distinguir entre ejercer el derecho de “consulta” o ejercer el derecho de “participación”, y determinar cual de los dos mecanismos es más atingente y satisface de mejor manera el resguardo e incidencia de nuestras comunidades y organizaciones indígenas en el proceso de discusión constitucional, conforme a nuestras normativas y practicas culturales en la discusión y toma de decisiones.
Ciertamente, antes del momento destituyente/constituyente del 18 de octubre, el Convenio 169 prácticamente era el único instrumento vinculante con que contábamos los pueblos indígenas y las Declaraciones de Derechos de Pueblos Indígenas se decía que eran “instrumentos orientadores”. Sin embargo, ante el momento político que vive Chile y los Pueblos o Naciones Originarias, la Declaración de los Derechos de Los Pueblos Indígenas, tanto de la ONU, como de la OEA, toman mayor relevancia, pues establecen el piso mínimo que la futura Constitución del Estado Plurinacional, debe establecer.
Así, es la Participación como un derecho a ejercer conforme a nuestras normativas y prácticas culturales el mecanismo que los Convencionales Constituyentes de las naciones originarias debemos establecer para asegurar que nuestras comunidades y sus autoridades tradicionales puedan incidir en la discusión constitucional. Debemos implementar este derecho mediante un diseño metodológico que permita la más amplia y democrática participación de los miembros de las naciones originarias, reservando el derecho a la consulta previa para lo que está definidamente orientada; cuando el Estado a través de sus instituciones, adopten una medida administrativa o legislativa susceptibles de afectarnos directamente. Por cierto, convengamos que la Convención Constitucional es expresión del poder constituyente originario que “constituye” al nuevo “Estado Plurinacional” y en ese orden de idea, no es un órgano del Estado, sino la expresión de la soberanía de los pueblos, el que esta adoptando el futuro texto constitucional plurinacional.
Con todo lo señalado, antes que preguntarnos cómo debería entrar la consulta indígena en el proceso constituyente, debemos atrevernos a preguntarnos: ¿cómo nuestro pueblos, nuestra comunidades y sus autoridades tradicionales podrán participar en las discusiones sobre la nueva constitución? ¿de qué forma sacamos el debate constituyente del Palacio Pereira y lo llevamos también a nuestra comunidades indígenas? Ese es el desafío.
*Agradezco al Equipo de la Vocería Plurinacional por nutrir este texto: Claudio Alvarado Lincopi, Marta Yañez Queupumil, Lautaro Loncon y Carolina Poblete.
**Importante destacar que no todas las organizaciones del pueblo mapuche firmaron este acuerdo político. Numerosas Comunidades mapuches agrupadas en la organización tradicional mapuche Aukiñ Wallmapu Ngulam o Consejo de Todas las Tierras, no concurrieron a su adopción, reservándose el derecho de reivindicar los derechos ancestrales lo que sentó las bases de la lucha mapuche en los años venideros.
***Santiago Montt Oyarzún y Manuel Matta Aylwin. Una visión panorámica al Convenio OIT 169 y su implementación en Chile. Pág. 189.
****En internet: http://www.unsr.jamesanaya.org/esp/special-reports/comentarios-a-la-propuesta-del-normativa-de-consulta-chile (Consulta: 3 diciembre 2012). Pág. 9 y 10 del documento.
